TLa integración del teletrabajo en la organización administrativa
A lo largo del presente trabajo examinamos, en primer término, las experiencias que se han llevado a cabo en materia de teletrabajo en la administración pública en distintos países del mundo, como Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Portugal o el Reino Unido. En segundo término, analizamos la legislación estatal básica y de las distintas comunidades autónomas. Por último, extraemos una serie de conclusiones, teniendo en cuenta la evolución observada y los retos a los que se enfrenta la evolución futura del teletrabajo en el singular marco de la organización administrativa.
Juan José Rastrollo Suárez es Profesor Titular de Derecho administrativo en la Universidad de Salamanca
El artículo su publicó en el número 59 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2022)
1. INTRODUCCIÓN
Tras el verano de 2020 y siete días después de la aprobación del Real Decreto-Ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia, se aprobó el Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las Administraciones Públicas y de recursos humanos en el Sistema Nacional de Salud para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19(1). Ello supuso, por primera vez en España, el establecimiento de un marco normativo básico del teletrabajo para los empleados públicos, a partir de la incorporación del artículo 47.bis al Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante TREBEP), dentro del capítulo V, dedicado a su vez al derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones. Sin embargo, como se ha señalado, resultó “enormemente parco y pobre en detalles, limitándose a establecer principios generales sin concreción alguna”(2).
Antes, tan solo se habían producido algunas experiencias aisladas a partir de distintos planes piloto y algunas legislaciones autonómicas. La superación de una crisis sanitaria y la imperiosa necesidad de regular una modalidad laboral que, sin previo aviso, se impuso de forma precipitada y acelerada durante algunos meses, no parecen el momento o las circunstancias más idóneas para proceder a la regulación del teletrabajo(3). Más aún teniendo en cuenta su actual estadio de evolución, caracterizado por la utilización de tecnologías cada vez más accesibles y transportables, lo que puede suponer amenazas para la preservación de la intimidad o el avance del aislamiento social(4). Sin embargo, afrontar el reto que supone se ha revelado una necesidad imperiosa.
Como principal desafío desde la perspectiva jurídico-administrativa, se plantea equilibrar la necesidad de que los empleados públicos no dejen de serlo por convertirse en teletrabajadores (evitando la desnaturalización de la función pública y preservando el papel social que la administración tiene encomendado), con la exigencia de aprovechar esta modalidad como revulsivo para impulsar la modernización de la administración, repensando algunas convenciones organizativas propias del pasado y mejorando la actividad administrativa(5).
Desde la perspectiva de la ciencia de la Administración y partiendo de la teoría POSDCORB de GULICK y URWICK, podemos llegar a la conclusión preliminar de que la incorporación del teletrabajo en la administración exige un replanteamiento de la planificación (teniendo en cuenta los puestos susceptibles de teletrabajo y los que no), de la organización de efectivos (en atención a la organización llevada a cabo anteriormente y las exigencias de presencialidad propias de algunos servicios), de la dotación de personal (con conocimientos suficientes en el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, en adelante TIC), de su dirección (en la distancia), de la coordinación (sin cercanía), de la presentación de informes (especialmente relevantes de cara a evaluar la buena marcha de una experiencia novedosa y disruptora) y de la elaboración de presupuestos (que contengan referencias a aspectos como la provisión de hardware y software que evite cualquier amenaza a la custodia de datos sensibles)(6).
Ello, requiere la necesidad abordar una serie de aspectos con el objeto de construir un régimen del teletrabajo en el sector público adecuado y duradero que dé respuesta a los problemas que puedan ir planteándose(7):
En primer lugar, la necesidad de realizar un análisis previo de carácter organizativo a partir de una colaboración político-técnica a la hora de determinar qué trabajos son susceptibles de prestar mediante esta modalidad y cuáles no, lo que resulta de especial relevancia en el ámbito público, en el que la prestación presencial y asistencial tiene una radical importancia(8). Esta cuestión está directamente relacionada con las exigencias en materia de alfabetización digital, que deben imponerse en los procesos de selección, la participación constante de los empleados en el diseño de los procesos a partir de la utilización de las TIC, la necesidad de que las propuestas en materia de teletrabajo y los objetivos establecidos sean claros, el compromiso de dotar de recursos materiales a los teletrabajadores o el impulso a una formación constante y online(9).
No debemos perder de vista que ya existe una cierta tradición en materia de telematización de la relación jurídico-administrativa, consolidada a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) y la Ley 40/23015 de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP). Esta, ha supuesto tanto la deslocalización de los participantes y los actos jurídicos –realizados a distancia a través de medios electrónicos y no en un lugar concreto– como la modificación de los tiempos, singularizada, a veces, por la “inmediatez o automaticidad en el intercambio de relaciones jurídicas” y otras, por el contrario, por la posibilidad de fragmentación y la dilatación de las actuaciones(10).
En segundo lugar, la regulación de los derechos y deberes del teletrabajador lo que, entre otras cuestiones, implica la necesidad de establecer los criterios a tener en cuenta para seleccionar a quienes van a teletrabajar en el caso de que la demanda supere a la oferta. En este ámbito, se hace preciso tener especialmente en cuenta el concepto jurídico indeterminado “necesidades del servicio”, incorporado en muchas de las legislaciones sobre la materia. Pero además, será preciso acotar el lugar o lugares en los que se autorice el teletrabajo y no permitir que se realice fuera de los predeterminados, excepto en situaciones debidamente justificadas.
Ello, está directamente relacionado con el cumplimiento de ciertos requerimientos por ese o esos lugares en relación a aspectos como la conectividad o el cumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales(11). Lo mismo ocurre con la utilización de las TIC por parte del teletrabajador, que puede estar condicionada por la necesidad de cumplir con una serie de requisitos vinculados a un especial sigilo y discreción o seguridad y a la protección de los datos tratados. Estas cuestiones deberán ser objeto de un análisis permanente y tenerse en cuenta tanto en la determinación de los puestos autorizados para el teletrabajo, como en la definición del equipo y la conexión con la que debe contar el teletrabajador (por ejemplo, en relación a si esta debe ser supervisada o proporcionada por la propia administración), así como al adaptar la normativa en materia de protección de datos y la formación recibida, tanto antes de iniciar el teletrabajo como durante el tiempo en el que se teletrabaja(12).
Por último, la gestión –tanto en lo relativo al reforzamiento de las tareas directivas y de responsabilidad como en lo concerniente a la concreción de objetivos, el seguimiento profesional y la evaluación del desempeño– que debe fundamentarse en criterios relacionados con la calidad, abandonando otros basados en el “presencialismo”. Fundamentalmente, por suponer el teletrabajo una nueva forma de dirección en la que espacio y tiempo cobran un sentido diferente y más que personas –en buena medida invisibles a los ojos de sus superiores– se dirige un “cuadro de mandos”(13), debiéndose evaluar más el trabajo realizado que la forma de realizarlo.
Esta nueva forma de gestión, ha de incidir especialmente en el impulso a la colaboración en equipo, evitando un exceso de individualismo y aislamiento y a consecuencia de lo anterior, el incremento de los efectos perniciosos de los riesgos psicosociales asociados al teletrabajo(14). En este sentido, resulta fundamental determinar la regularidad del contacto entre el empleador y el empleado y los empleados entre sí. Además de con la autoorganización, el teletrabajo se encuentra inevitablemente ligado a la consecución y evaluación de resultados, lo que debe conciliarse con el derecho a la intimidad. Por tanto se precisa desarrollar nuevas formas de comunicación entre empleador y empleado y de control que, de entrada, ya presentan determinantes particularidades en el seno de la administración(15).
Con el fin de obtener respuestas a los interrogantes planteados examinamos, a lo largo de este trabajo, las experiencias en relación a la integración del teletrabajo en la organización administrativa que se han llevado a cabo en distintos países, como Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Portugal o el Reino Unido. A continuación hacemos referencia a las distintas experiencias piloto que se han llevado a cabo en España, con especial atención a las distintas legislaciones autonómicas sobre la materia. Por último, realizamos una serie de reflexiones sobre la necesaria evolución futura de la legislación en la materia, a partir de lo determinado por el Real Decreto-ley 29/2020(16).
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